Rede auf dem Gewerkschaftstag der BTB zum Nds. Beamtenbesoldungsgesetz

Liebe Kolleginnen und Kollegen,

ich bedanke mich ganz herzlich für die Einladung zum heutigen Gewerkschaftstag und möchte mich ganz kurz vorstellen.

Ich bin seit 2013 Mitglied des Landtages und habe meinen Wahlkreis in der schönen Stadt Osnabrück. Vor meiner Landtagstätigkeit war ich Betriebsprüfer beim Finanzamt für Groß- und Konzernbetriebsprüfung in Osnabrück und habe dort auch 16 Jahre Personalratsarbeit gemacht, davon auch einige Jahre als Personalratsvorsitzender.

Im Landtag bin ich Mitglied im Ausschuss für Arbeit und Wirtschaft sowie im Haushaltsausschuss. In dieser Funktion beschäftige ich mich hauptsächlich mit Steuer-, Finanz- und Haushaltspolitik, aber auch mit öffentlichem Dienstrecht und deshalb eben auch mit dem Nds. Besoldungsgesetz.

Das neue Nds. Besoldungsgesetz haben wir nach 20-monatiger Beratung am 15. Dezember 2016 mit Wirkung zum 01.01.2017 im Landtag beschlossen. Vorausgegangen sind dazu zwei Plenardebatten im Landtag, diverse Haushaltsausschuss-Sitzungen und zwei Anhörungen der beteiligten Verbände, Gewerkschaften und kommunalen Spitzenverbände.

Das Gesetz mitsamt Begründung umfasst insgesamt 172 Seiten, ist unter der Landtagsdrucksache 17/3512 zu finden und hat mich in der 20-monatigen Beratungszeit an den Rand der Verzweiflung gebracht.

Es ist eine sehr komplizierte, umfangreiche und vor allem „staubtrockene“ Materie, deshalb bitte ich auch schon einmal um Nachsicht, wenn ich trotz allem nicht mit jeder Einzelheit oder jedem Sondersachverhalt des Beamtenrechts vertraut bin.

Denn immerhin regelt dieses Gesetz die Besoldung etlicher Bereiche. Angefangen bei der Kommunalverwaltung, über die Landesverwaltung wie Polizei, Justiz, Finanzverwaltung, Gewerbeaufsichtsämter, aber auch den ganzen Bereich der Hochschulen und der dortigen Professorenbesoldung.

Noch einmal: Mein Vortrag erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit und ich bin auch kein Personalsachbearbeiter für alle Feinheiten des Beamtenrechts, sondern lediglich Abgeordneter des Niedersächsischen Landtags, der für diese Dinge politisch verantwortlich ist, die wir da beschlossen haben.

Die Landesregierung hat am 20. Mai 2015 den Gesetzentwurf zur Neuregelung des Besoldungsrechts in den Landtag eingebracht. Ziel des Gesetzes ist, das niedersächsische Besoldungsrecht unter Berücksichtigung der allgemeinen Rechtsentwicklung, höchstrichterlicher Rechtsprechung und unionsrechtlicher Vorgaben zu modernisieren und in einem einheitlichen Gesetz zusammenzufassen.

Wir haben damit erstmals ein eigenständiges Niedersächsisches Besoldungsrecht und damit die durch die Föderalismusreform des Jahres 2006 übertragene Gesetzgebungskompetenz des Landes auch in diesem Bereich genutzt.

Das Gesetz dient vor allem der Umsetzung der Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zur sogenannten altersdiskriminierenden Besoldung. Das Kernstück der Besoldungsreform besteht in der Abkehr vom Besoldungsdienstalter als maßgeblichem Besoldungskriterium zugunsten eines Systems, das an der jeweiligen beruflichen Erfahrung der Beamten ausgerichtet ist.

Die Höhe des Grundgehaltes eines Beamten bestimmt sich nach der Besoldungsgruppe, der das ihm verliehene Amt zugeordnet ist und der Erfahrungsstufe, der er zugeordnet ist. Die Zuordnung zu einer Erfahrungsstufe richtet sich wiederum nach der Dauer seiner dienstlichen Erfahrung, also der Erfahrungszeit.

Zu Beginn seines Beamtenverhältnisses zu einem niedersächsischen Dienstherrn wird er der ersten Erfahrungsstufe zugeordnet, für die für seine Besoldungsgruppe in der Besoldungstabelle ein Grundgehalt ausgewiesen ist (z. B. A9 = Stufe 2). Die Anzahl der Erfahrungsstufen und die in jeder Erfahrungsstufe abzuleistende Erfahrungszeit sind in der Besoldungstabelle geregelt. Diese entspricht aber der bisherigen Regelung zu den Lebensaltersstufen.

Insofern, kann man sagen, ist da keine wirkliche Änderung eingetreten. Aus Lebensaltersstufen wurden Erfahrungsstufen. Auch die „Verbleibenszeiten“ in den Erfahrungsstufen entsprechen den „Verbleibenszeiten“ in den bisherigen Lebensaltersstufen.

In den Erfahrungsstufen 1 bis 4 verbleibt man 2 Jahre, in den Stufen 5 bis 8 verbleibt man 3 Jahre und schließlich gibt es den 4-jährigen Rhythmus in den Erfahrungsstufen 9 bis 12.

Als Erfahrungszeit anzuerkennen sind u. a. vor Beginn des Dienstverhältnisses verbrachte

• Zeiten in einem Dienstverhältnis bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn,
• Zeiten einer hauptberuflichen Tätigkeit in einem Arbeitsverhältnis mit einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung sind,
• Dienstzeiten als Berufs- oder Zeitsoldat,
• Zeiten von mindestens vier Monaten bis zu insgesamt 2 Jahren, in denen Wehrdienst, Zivildienst, Bundesfreiwilligendienst, Entwicklungsdienst oder ein freiwilliges soziales oder ökologisches Jahr geleistet wurde,
• Zeiten einer Kinderbetreuung bis zu drei Jahren je Kind und
• Zeiten einer tatsächlichen Pflege von nach ärztlichem Gutachten pflegebedürftigen nahen Angehörigen bis zu drei Jahre für jeden Angehörigen.

Abzuleistende Erfahrungszeiten verlängern sich um Zeiten ohne Anspruch auf Dienstbezüge etwa bei einer Beurlaubung. Dies gilt nicht für Zeiten einer Kinderbetreuung bis zu drei Jahren je Kind und Zeiten der tatsächlichen Pflege eines nahen Angehörigen bis zu drei Jahren für jeden nahen Angehörigen.

Durch das neue Niedersächsische Besoldungsgesetz wird die europarechtswidrige Altersdiskriminierung des bisherigen Besoldungsdienstalterssystems rückwirkend zum 01.09.2011 beseitigt. Am 08.09.2011 hatte der EuGH die grundlegende Entscheidung getroffen.

Die am 01.09.2011 bereits vorhandenen Beamtinnen und Beamten sowie Richterinnen, Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte werden rückwirkend den neu gebildeten Erfahrungsstufen zugeordnet. Durch die Überleitung in die der bisherigen Besoldungsdienstaltersstufe entsprechende Erfahrungsstufe wird ein vollständiger Bestandsschutz gewährleistet, der für die vorhandenen Besoldungsempfängerinnen und -empfänger zu keiner nominellen Änderung der Besoldung führt.

Für die nach dem 01.09.2011 bis zum Tag des Inkrafttretens des Gesetzes, also am 31.12.2016, neu eingestellten Besoldungsempfängerinnen und -empfänger ist eine Günstigerprüfung vorgesehen.

Diese beinhaltet eine rückwirkende Zuordnung zu den Erfahrungsstufen auf den Beginn des Beamten- oder Richterverhältnisses entsprechend der Stufenzuordnung nach bisherigem Recht, wenn dies für sie günstiger ist als die Zuordnung nach dem neuen Erfahrungsstufenrecht.

Die rückwirkende Günstigerprüfung betrifft voraussichtlich ca. 40.000 Bestandsfälle, ist vom NLBV zeitnah zu leisten und hat einen voraussichtlichen finanziellen Umfang von ca. 5,0 Mio. Euro.

Da die Änderung der Altersstufen in Erfahrungsstufen rückwirkend zum 01.09.2011 erfolgt, gehen wir nach jetzigem Kenntnisstand davon aus, dass alle eingelegten Widersprüche wegen altersdiskriminierender Besoldung ins Leere laufen. Das Niedersächsische Finanzministerium hat angekündigt, zum Umgang mit den Widersprüchen Verfahrenshinweise zu geben. Warten wir die also erst einmal ab.

Erstmals ist im Landesbesoldungsgesetz die Möglichkeit eröffnet, Kommunalbeamten Leistungsprämien und Leistungszulagen nach Maßgabe eines in einer Betriebs- oder Dienstvereinbarung festgelegten Leistungssystems zu gewähren.

Voraussetzung ist, dass im Haushaltsplan der Kommune entsprechende Mittel zur Verfügung gestellt sind, dass das Leistungssystem einheitlich für Beschäftigte und Beamte gilt und dass ein einheitlicher Maßstab für die Leistungsbewertung insbesondere in Form von Zielvereinbarungen oder einer systematischen Leistungsbewertung festgelegt ist.

Ich will nicht verhehlen, dass ich aus grundsätzlichen Erwägungen gegen dieses Prinzip der Leistungszulagen bin, da ich glaube, dass das im öffentlichen Dienst nur schwer praktizierbar ist.

Für mich hat das das Geschmäckle einer Zulage, die aufgrund des Nasenfaktors vergeben wird. Das fängt schon damit an, dass ich es bei einer hoheitlichen Tätigkeit sehr schwierig finde, geeignete Vergabekriterien zu entwickeln.

In der Landesverwaltung sind diese Leistungszulagen daher aus gutem Grund auch nicht vorgesehen. Wie will man bspw. bei einem Betriebsprüfer des Finanzamts die Kriterien vergeben? Soll er eine Zulage bekommen, weil er besonders viele Fälle schafft? Darunter würden m. E. die Qualität und die Rechtsanwendung leiden.

Oder soll er eine Zulage bekommen, weil er besonders hohe Mehrergebnisse erzielt? Das würde in der Praxis dazu führen, dass nicht mehr nach Recht und Gesetz geprüft würde, sondern nur noch profiskalisch, um möglichst hohe Steuermehreinnahmen zu erzielen.

Bei den Anhörungen im Haushaltsausschuss haben die Gewerkschaften die Leistungsprämie daher zu Recht abgelehnt. Die Ausschussmehrheit sah das zumindest für die Kommunalbeamten anders.

Im Besoldungsgesetz ist erstmals der vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Grundsatz des Erfordernisses der sog. „zeitnahen Geltendmachung von Ansprüchen“ niedergelegt.

Das bedeutet, dass jeder Besoldungsempfänger Ansprüche auf eine höhere Besoldung, die sich aus im Rang über dem Landesbesoldungsgesetz stehenden Rechtsvorschriften ergeben (z. B. Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz), zeitnah, d. h. noch vor Ablauf des Haushaltsjahres, für das Leistungen verlangt werden, geltend machen muss, da der Gesetzgeber nicht verpflichtet ist, einen Verstoß für vor dem jeweiligen Haushaltsjahr liegende Zeiträume – also rückwirkend – zu beseitigen.

Die Dienst- und Versorgungsbezüge sind zuletzt mit Wirkung vom 01.06.2016 durch das Haushaltsbegleitgesetz 2015 erhöht worden. Es ist nunmehr durch das neue Besoldungsgesetz vorgesehen, die Bezüge der Beamten, Richter sowie der Versorgungsempfänger in zwei Schritten um insgesamt 4,5 % anzuheben.

2,5 % zum 01.06.2017 und 2,0 % zum 01.06.2018.

Damit wird sowohl eine Weichenstellung zugunsten der Einkommensverbesserung der Besoldungsempfänger im Jahrestakt nach der letzten Erhöhung zum 01.06.2016 getroffen als auch Planungssicherheit für den Landeshaushalt geschaffen. Damit gilt in Niedersachsen erneut die Abkehr von dem früher praktizierten und weit verbreiteten Verfahren „Besoldung folgt Tarif“.

Man muss allerdings auch deutlich sagen: Ich kenne die Kritik der Gewerkschaften an der Abkehr des Prinzips „Besoldung folgt Tarif“, dass die gesetzliche Bezügeerhöhung für die Beamten mit 4,5 % deutlich besser ist als das eigentliche Tarifergebnis im Angestelltenbereich. Hier erfolgt laut Tarifeinigung eine Erhöhung zum 1.1.2017 um 2 % und zum 1.1.2018 um 2,35 %, in Summe also nur 4,35% bei den Angestellten statt 4,5% bei den Beamten.

Die Oppositionsfraktionen und die Gewerkschaften kritisieren übrigens, dass es infolge der in den Jahren 2017 und 2018 jeweils erst zum 01.06. vorgesehenen Anpassung der Besoldung und der Versorgungsbezüge zu Einspareffekten zu Lasten der Bediensteten und Versorgungsempfänger komme.

Dies ist mitnichten so, zumal schon rein rechnerisch falsch. Diese Kritik ist deshalb unzutreffend, weil die Anpassung nach dem Jahr 2013 immer erst zum 01.06. vorgenommen wurde, sodass lediglich ein einmaliger Spareffekt im Jahr 2014 eingetreten ist.

Ob man vom 1.1. bis 31.12. erhöht oder vom 1.6. bis 31.5 des nächsten Jahres ist mathematisch gleich, da immer 12 Monate dabei herauskommen.

Soweit zu meinen allgemeinen Ausführungen zum neuen Besoldungsgesetz. Ich habe in dieser Woche vom Kollegen Andreas Karolat noch zwei konkrete Fragestellungen bekommen, auf die ich noch kurz eingehen möchte:

Da war zum einen die Frage, ob alle Beamten bei der Änderung von Alters- zu Erfahrungsstufen von finanziellen Einbußen betroffen sind, ob es einen Stichtag gibt und mit welchen finanziellen Einbußen zu rechnen ist.

Die Frage habe ich vorhin im Prinzip bereits beantwortet. Es gibt einen Stichtag. Das ist der 01.09.2011. Zu diesem Stichtag werden die Erfahrungsstufen rückwirkend eingeführt. Für Beamte, die vor dem 01.09.2011 schon im Dienst waren, ändert sich nichts. Sie haben Bestandsschutz. Ihre bisherige Lebensaltersstufe wird 1:1 in die gleiche Erfahrungsstufe überführt.

Für die nach dem 01.09.2011 neu eingestellten Beamten gibt es sogar eine Günstiger-Prüfung. Diese Beamten erhalten die Zulage die günstiger für sie ist. Entweder die nach altem Recht oder die neue, je nachdem womit sie besser fahren. Das wird das Land voraussichtlich 5 Mio. Euro kosten bei 40.000 Bestandsfällen, denn die Günstiger-Prüfung wird ja auch rückwirkend angewendet.

Dann gab es eine weitere Frage nach dem Verbrauch von Erfahrungszeiten, wenn man zunächst Angestellter des Gewerbeaufsichtsamtes ist und dann später verbeamtet wird.

Im § 25 des Nieders. Besoldungsgesetzes wird definiert, was als Erfahrungszeit zu werten ist und wie mit Vordienstzeiten umzugehen ist.

Bei den Mitarbeitern der Gewerbeaufsichtsämter muss man drei Zeitperioden unterscheiden.

Die erste Phase ist die, wo die Mitarbeiter bspw. als Dipl.-Ingenieure in der freien Wirtschaft beschäftigt sind. Diese Zeiten werden nicht als Erfahrungszeiten nach § 25 des Nieders. Besoldungsgesetzes angerechnet, da diese Dienstzeiten nicht bei einem öffentlichen Arbeitgeber i. S. d. § 27 des Nieders. Besoldungsgesetzes (Bund, Länder, Kommunen) geleistet worden sind. Soweit ist alles klar.

Wenn die Mitarbeiter als Dipl.- Ingenieure dann zum Gewerbeaufsichtsamt des Landes Niedersachsen wechseln, mit dem Ziel dort Beamter zu werden, dann werden die Zeiten als Angestellter (noch nicht Beamter) des Gewerbeaufsichtsamtes ebenfalls nicht als Erfahrungszeit gewertet, da diese Zeit als Ausbildungs- und Qualifizierungszeit bzw. als Zeit gilt, die dem Erwerb der Laufbahnbefähigung als Beamter dient.

Zeiten, die Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung als Beamter sind und Ausbildungszeiten, werden gemäß § 25 des Nieders. Besoldungsgesetzes nicht als Erfahrungszeit anerkannt. Soweit ist auch alles klar.

Dann kommt aber die dritte Phase. Die angestellten Mitarbeiter haben die Laufbahnbefähigung als Beamter erworben, also die Qualifikation erreicht. Regelmäßig folgt dann nach Qualifikationsende eine Wartezeit von zwei Jahren bis die Verbeamtung erfolgt. So hat es mir jedenfalls der Kollege Karolat geschildert.

Jetzt stellt sich die Frage: Was ist mit dieser Wartezeit? Die Qualifikation ist erfolgt, die Laufbahnbefähigung ist erreicht, die Kollegen arbeiten aber trotzdem als Angestellter des Gewerbeaufsichtsamtes noch zwei Jahre weiter, bis sie verbeamtet werden.

Meines Erachtens müsste diese 2-jährige Wartezeit als Erfahrungszeit gemäß § 25 Abs. 1 Nr. 2 NBesG angerechnet werden, da es sich um eine „Zeit einer hauptberuflichen Tätigkeit in einem Arbeitsverhältnis mit einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn“ (MU, Gewerbeaufsichtsamt) handelt, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung ist, da in dieser 2-jährigen Wartezeit die Qualifikation ja schon erreicht ist.

Genau zu dieser Fragestellung habe ich gestern eine Anfrage an das Nieders. Finanzministerium gerichtet, weil ich das abschließend auch nicht beantworten kann.

Eine Antwort aus dem MF steht wegen der Kürze der Zeit noch aus. Sobald ich diese habe, werde ich sie aber nachliefern.

So, das war es zunächst von meiner Seite. Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit.